裁判要旨
案涉《行政处罚决定书》适用法律是否正确。法不溯既往，从旧兼从轻。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”本案中，上诉人违法使用土地建设的行为发生在新的《中华人民共和国土地管理法》修订之前，该行为的违法状态持续到处罚决定作出时，但新法旧法均认为其行为违法，故该处罚决定适用新的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定认定上诉人违法用地是正确的。
裁判文书
陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2023)陕05行终167号
上诉人（原审原告）韩城市灞岭休闲山庄射击场。经营场所：陕西省韩城市王峰乡程家洞林场。
经营者程俊伟，男，汉族，1992年6月27日出生，住陕西省西安市碑林区。
委托代理人窦艺冰，陕西建宾律师事务所律师。
委托代理人鱼喜浪，陕西建宾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）韩城市自然资源局。住所地：韩城市新城区桢州大街与香山路十字西南角。
负责人余江涛，该局局长。
委托代理人陈永毅，该局桑树坪土地所所长。
委托代理人王宇，陕西行天律师事务所律师。
上诉人韩城市灞岭休闲山庄射击场诉被上诉人韩城市自然资源局行政处罚一案，不服陕西省韩城市人民法院（2023）陕0581行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人窦艺冰、鱼喜浪，被上诉人的委托诉讼代理人陈永毅、王宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告有无未经批准、违法占地进行建设的行为；2.行政处罚程序是否合法。3.法律适用是否正确。
一、原告有无违法占地行为。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告称其没有实施非法占地行为，但未向法庭提供其合法使用土地的相关证据。经被告调查和现场勘测，原告建设灞岭休闲山庄共占用程家洞村集体农用土地14.60亩，且该14.60亩土地未按照上述法律规定获得土地使用审批手续。因此，被告认定原告未取得合法用地手续，擅自占用韩城市桑树坪镇程家洞村集体土地建设灞岭休闲山庄，事实清楚，证据确实充分。
二、行政处罚程序是否合法。1.《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；……。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”第二十四条规定：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。……”。第二十九条规定：“当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。……”本案中，韩城市自然资源局接到上级交办的违法行为线索后，及时向原告送达《责令停止违法行为通知书》，于次日立案后指定两名执法人员调查取证，并委托有资质的测绘机构进行了现场勘测。经审查，被告对原告所占土地的四至面积予以确认。案件承办人员在出具调查报告后，被告进行集体讨论决定。在被告告知原告拟处罚的事实、理由和依据以及原告享有陈述申辩和申请听证的权利后，原告提出了无具体事实理由和相关证据的书面申辩意见，为了充分保证了原告的陈述、申辩及听证的权利，被告执法人员数次督促原告申请听证，原告未予理睬。后被告在法定期限内作出并送达了韩自然资罚字（2022）47号《自然资源行政处罚决定书》，行政处罚程序符合法律规定。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”根据行政诉讼的司法实践，被告作出具体行政行为时已经收集、应向人民法院提供而没有提供的证据材料和规范性文件，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。庭审中，为了查明被告是否存在原告所称的拒绝接受原告陈述、申辩行为，法庭准许被告补充其在行政程序过程中已经收集的执法人员与原告经理高文侠的通话录音。故对原告提出的被告逾期提交通话录音之意见，依法不予采信。3.《国土资源违法行为查处工作规程》8规定“调查取证时，不得少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”本案中，被告两名执法人员与程家洞村村支书强彦珍所作的询问笔录上，仅一人出示执法证，对此本院予以指正。
三、法律适用是否正确。原告未经批准、非法占地行为发生在2015年，应依据2004年8月28日实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款对原告予以行政处罚。但本案中，被告依据2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款作出涉案行政处罚决定。虽上述两个条款内容完全一致，且适用上述两个条款产生的行政处罚结果亦完全一致，但仍属于被告适用法律不严谨，对此本院予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩城市灞岭休闲山庄射击场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩城市灞岭休闲山庄射击场负担。
宣判后，上诉人韩城市灞岭休闲山庄射击场不服一审判决，提起上诉，请求：一、依法判决撤销韩城市人民法院作出的（2023）陕0581行初15号《行政判决书》。二、依法判决撤销被上诉人韩城市自然资源局作出的韩自然资罚字[2022]47号《自然资源行政处罚决定书》。三、本案诉讼由被告承担。事实和理由：上诉人认为，一审法院判决认定事实错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定应当撤销一审判决，并撤销被上诉人韩城市自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》，具体理由如下：一、上诉人从未非法占用涉案土地，也未在涉案地块上建设过任何的建筑物及其他设施。二、被上诉人作出的行政处罚决定程序严重违法，应当依法予以撤销。1、被上诉人拒绝听取上诉人的申辩意见。2、被上诉人对上诉人提交的申辩意见没有充分听取、没有进行复核，属程序严重违法。一审法院视而不见，加以掩盖、袒护，致使上诉人的合法权益受到严重损害，案件得不到公正判决。3、一审法院故意歪曲事实，曲解上诉人的书面申辩意见。4、被上诉人无正当理由逾期提供其执法人员与高文侠的通话录音证据，应视为没有相应证据，对该证据不应予以采纳。5、被上诉人在执法过程中，执法人员不具有行政执法资格，当庭被上诉人也没有出示其执法证，属严重违法执法。三、一审法院认定事实错误，在没有说理和法律论证的情况下作出了错误的一审判决，没有起到行政诉讼法规定的监督行政机关的司法审判作用，反而鼓励被上诉人违法执法，违反了法定程序。综上所述，为了纠正一审的错误判决，纠正错误的案例指导作用，正确监督土地管理机关依法行政，实现社会的公平和正义，建设法治政府，树立司法权威，上诉人特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定向贵院提起上诉，请求贵院依法支持上诉人的上诉请求。
本院认为，关于上诉人是否存在案涉土地上违法建设建筑物及其他设施的问题。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，被上诉人提供的高文侠、程家洞村村支书强彦珍在调查笔录及勘测笔录能够证明上诉人在其使用的程家洞村集体农用土地14.60亩上建设灞岭休闲山庄且未按照上述法律规定办理土地使用审批手续。上诉人称其没有在案涉土地上建设建筑物及其他设施，不存在非法用地行为，但未提供其灞岭休闲山庄射击场相关建筑物设施办理建设用地审批手续的相关证据，故本院对此不予采信。因此，被上诉人行政处罚决定认定上诉人未取得合法用地手续，擅自占用韩城市桑树坪镇程家洞村集体土地建设灞岭休闲山庄，事实清楚，证据确实充分。
关于被上诉人作出行政处罚决定的程序是否合法的问题。本案中，被上诉人韩城市自然资源局接到上级交办的违法行为线索后，及时向上诉人告送达《责令停止违法行为通知书》，立案后指定两名执法人员调查取证，并委托有资质的测绘机构进行了现场勘测。被上诉人告知了上诉人拟处罚的事实、理由和依据以及上诉人享有陈述申辩和申请听证的权利。案件承办人员在调查终结后出具调查报告后，经被上诉人进行集体讨论决定作出《行政处罚决定书》，并送达当事人。经查，本案中，上诉人向被上诉人提交了申辩意见，申辩其无违法占用土地事实，无违法建筑事实；但未提供相关的事实及证据。被上诉人工作人员在接到上诉人申辩书后通过电话与上诉人的工作人员进行沟通，并督促上诉人申请听证。从上述事实来看，上诉人保障了上诉人陈述、申辩的权利，故上诉人所持被上诉人对上诉人提交的申辩意见没有充分听取、没有进行复核证据的理由不能成立，本院不予支持。
关于被上诉人的执法人员是否具有行政执法资格的问题。本案中，被上诉人两名执法人员与程家洞村村支书强彦珍所作的调查时，仅一人出示执法证，其执法程序存在瑕疵。一审法院判决对此予以指正并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，上诉人提出被上诉人拒绝接受其陈述、申辩行为，为了查明被上诉人是否存在上诉人所称的拒绝接受其陈述、申辩行为，一审准许被上诉人补充其在行政程序过程中已经收集的执法人员与上诉人经理高文侠的通话录音符合上述法律规定。故上诉人认为被上诉人无正当理由逾期提供其执法人员与高文侠的通话录音证据，应视为没有相应证据，对该证据不应予以采纳的理由不能成立。
案涉《行政处罚决定书》适用法律是否正确。法不溯既往，从旧兼从轻。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”本案中，上诉人违法使用土地建设的行为发生在新的《中华人民共和国土地管理法》修订之前，该行为的违法状态持续到处罚决定作出时，但新法旧法均认为其行为违法，故该处罚决定适用新的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定认定上诉人违法用地是正确的。原审判决对此的论述不准确，予以指正。被上诉人作出的《行政处罚决定书》参照2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定裁量处罚符合从轻的原则，适用法规正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韩城市灞岭休闲山庄射击场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别周玲
审 判 员 司彦华
审 判 员 王光耀
二〇二三年十二月十八日
法官助理 刘**
书 记 员 王雪臻
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