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【裁判要旨】：《道路交通安全法》第九十一条第一款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”第一百一十一条规定：“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为（以下简称违法行为）的处理程序，在法定职权范围内依照本规定实施。”第六条第一款规定：“对违法行为人处以警告、罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。”第二款规定：“对违法行为人处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市公安机关交通管理部门作出处罚决定。”第三款规定：“对违法行为人处以行政拘留处罚的，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关作出处罚决定。”本案中，针对被上诉人徐某再次饮酒后驾驶机动车的违法行为，市交警支队于2022年8月29日依法作出吊销机动车驾驶证件并处罚款的公安交通管理行政处罚决定，上诉人某公安分局应当仅对被上诉人徐某上述同一违法行为是否处以行政拘留有权。
兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2023）甘71行终185号
上诉人（原审被告）：某公安分局。
法定代表人：康某，该分局局长。
委托诉讼代理人：陈某。
委托诉讼代理人：王某。
被上诉人（原审原告）：徐某。
上诉人某公安分局因被上诉人徐某诉其行政拘留及罚款一案，不服兰州铁路运输法院（2023）甘7101行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年12月14日立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”该法第八十八条规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。”第九十一条第一款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”第一百一十一条规定：“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六条第三款规定：“对违法行为人处以行政拘留处罚的，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关作出处罚决定。”根据上述规定，某公安分局作为公安分局，对辖区内道路交通安全违法行为人处以行政拘留的处罚系其法定职责，其作出X号行政处罚决定权源有据，主体适格。本案的争议焦点为：1．徐某的起诉是否超过法定起诉期限；2．某公安分局作出的X号行政处罚决定的合法性问题。关于第一个争议焦点。判断徐某的起诉是否超过法定起诉期限的关键在于某公安分局是否向其有效送达X号行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第六十一条第一款规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条规定：“适用一般程序作出处罚决定，应当由两名以上交通警察按照下列程序实施：（一）对违法事实进行调查，询问当事人违法行为的基本情况，并制作笔录；当事人拒绝接受询问、签名或者盖章的，交通警察应当在询问笔录上注明；（二）采用书面形式或者笔录形式告知当事人拟作出的行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利；（三）对当事人陈述、申辩进行复核，复核结果应当在笔录中注明；（四）制作行政处罚决定书；（五）行政处罚决定书应当由被处罚人签名，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；（六）行政处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达；被处罚人不在场的，应当依照《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定送达。”《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条规定：“送达法律文书，应当遵守下列规定：（一）依照简易程序作出当场处罚决定的，应当将决定书当场交付被处罚人，并由被处罚人在备案的决定书上签名或者捺指印；被处罚人拒绝的，由办案人民警察在备案的决定书上注明；（二）除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达。经采取上述送达方式仍无法送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日。”本案中，综合在卷材料可以看出，某公安分局适用一般程序办理徐某因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车一案。某公安分局于2022年3月2日作出X号行政处罚决定，决定对徐某以再次饮酒驾驶机动车行政拘留十日、并处罚款二千元，附卷的X号行政处罚决定上既没有徐某的签名或指印，也没有办案民警注明徐某的拒签信息；同时，在卷材料中亦没有某公安分局按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条之规定，向徐某有效送达X号行政处罚决定的相应证据材料。据前述，结合在卷的兰州中院形成于2023年5月15日的询问笔录所反映的事实，可以判断出某公安分局未向徐某有效送达X号行政处罚决定；即使徐某于2022年3月9日向某公安分局提出暂缓执行行政拘留申请，也并不意味着其知悉X号行政处罚决定的具体内容和权利救济途径。故，某公安分局作出X号行政处罚决定违反法定程序，徐某提起本案之诉未超过法定起诉期限。关于第二个焦点问题。根据《道路交通安全法》第九十一条第一款的规定，结合在卷证据材料印证的事实，徐某构成因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的违法行为，某公安分局作出的X号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。但某公安分局作出X号行政处罚决定时，未按照《行政处罚法》第五条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，综合考虑徐某实施违法行为的起因、过程、危害后果等因素，按照法定“十日以下拘留”的处罚幅度标准对徐某顶格处以十日行政拘留，有违实施行政处罚必须遵循的罚当其责、过罚相当的基本原则。同时，针对徐某的同一违法行为，市交警支队于2022年8月29日作出已生效的公安交通管理行政处罚决定，对其给予罚款二千元、吊销机动车驾驶证的行政处罚。X号行政处罚决定由某公安分局于2022年3月2日作出，其作出时间虽早于市交警支队作出的行政处罚决定，但由于某公安分局一直未向徐某有效送达，X号行政处罚决定的法律效力一直处于待定状态，而市交警支队作出的行政处罚决定已发生法律效力。按照《行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十六条“对违法行为人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，如认可X号行政处罚决定的法律效力，实质上会造成公安机关对徐某的同一违法行为给予两次罚款的行政处罚的现实问题，进而违反上述规定。另，考量徐某实施违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，市交警支队对其给予罚款二千元、吊销机动车驾驶证的行政处罚，已足以体现行政处罚“处罚与教育相结合”的基本原则。据此，某公安分局作出的X号行政处罚决定量罚明显不当。综上所述，某公安分局作出的X号行政处罚决定量罚明显不当、违反法定程序，依法应予撤销，且无责令其重新作出处理的必要性。原审法院对徐某的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项之规定，判决撤销某公安分局于2022年3月2日作出的X号行政处罚决定。案件受理费50元，由某公安分局负担。
上诉人某公安分局不服原审判决，向本院提起上诉称，2022年3月2日，上诉人就被上诉人再次酒后驾驶机动车的行为依法作出X号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，理应维持。原审判决认定事实不清，程序违法。理由是：一、因上诉人作出X号行政处罚决定的时间是2022年3月2日，而市交警支队于2022年8月29日作出公安交通管理行政处罚决定，该决定书对被上诉人再次饮酒后驾驶机动车作出罚款二千元的处罚。市交警支队与上诉人不属于同一个执法单位，市交警支队在上诉人已经就被上诉人再次饮酒后驾驶机动车作出处罚后，再次对被上诉人作出行政处罚。故上诉人作出的行政处罚决定并没有“一事二罚”，原审法院以公安交通管理行政处罚决定已经生效为由，指出上诉人作出的X号行政处罚决定会造成公安机关对被上诉人的同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚的现实问题没有法律依据。一项行政处罚决定是否合法，不能以该决定是否已经生效为标准。已经生效并不意味者该决定在法律上合法，况且解决该现实问题的法律救济途径畅通，并不能以否定上诉人行政处罚决定作为解决所谓“一事二罚”的法律途径。二、上诉人对被上诉人作出行政拘留十日并处二千元罚款的行政处罚决定严格依据《道路交通安全法》第九十一条第一款的规定，处罚条文明文规定对再次饮酒后驾驶机动车的违法行为处以拘留并处罚款的处罚。原审法院认定对于被上诉人的再次饮酒驾驶机动车的行为“罚款二千元、吊销机动车驾驶证的行政处罚已足以体现处罚与教育相结合的原则”，该认定违反法律规定，无法律依据，违反法律严肃性的基本原则。综上，原审判决认定事实不清，证据不足。上诉请求：撤销（2023）甘7101行初180号行政判决，驳回徐某的一审诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。
本案争议焦点是：1．上诉人是否将被诉行政处罚决定送达被上诉人；2．被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；3．被诉行政处罚决定处罚是否适当。
关于上诉人是否将被诉行政处罚决定送达被上诉人的问题。《行政处罚法》第四十七条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”第六十一条第一款规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”第二款规定：“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”《治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第一款规定：“送达法律文书，应当遵守下列规定：（一）依照简易程序作出当场处罚决定的，应当将决定书当场交付被处罚人，并由被处罚人在备案的决定书上签名或者捺指印；被处罚人拒绝的，由办案人民警察在备案的决定书上注明；（二）除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，上诉人某公安分局在一审庭审中陈述其向被上诉人徐某送达被诉行政处罚决定书时被拒绝，但其提交的证据不能证明被上诉人徐某拒收后，由办案人民警察在附卷的决定书上注明的字样，故上诉人某公安分局应当对该事实承担举证不能的法律后果。在兰州中院办理（2023）甘01行终26号案件过程中，某交警大队作为该案当事人，于2023年5月15日向兰州中院提交了被诉行政处罚决定书，被上诉人徐某知晓了被诉行政处罚决定的具体内容及救济途径。因此，上诉人某公安分局向被上诉人徐某送达被诉行政处罚决定的情形只属于程序瑕疵，不会影响到被诉行政处罚决定的效力。
关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被上诉人徐某于2023年5月15日知晓被诉行政处罚决定的具体内容及救济途径后，于2023年6月30日向原审法院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。
关于被诉行政处罚决定处罚是否适当的问题。《道路交通安全法》第九十一条第一款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”第一百一十一条规定：“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为（以下简称违法行为）的处理程序，在法定职权范围内依照本规定实施。”第六条第一款规定：“对违法行为人处以警告、罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。”第二款规定：“对违法行为人处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市公安机关交通管理部门作出处罚决定。”第三款规定：“对违法行为人处以行政拘留处罚的，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关作出处罚决定。”本案中，针对被上诉人徐某再次饮酒后驾驶机动车的违法行为，市交警支队于2022年8月29日依法作出吊销机动车驾驶证件并处罚款的公安交通管理行政处罚决定，上诉人某公安分局应当仅对被上诉人徐某上述同一违法行为是否处以行政拘留有权作出判断，其作出罚款二千元的行政处罚决定属于超越职权。原审法院在判决理由部分认为“且无责令其重新作出处理的必要性”不当，本院予以纠正。《治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，被上诉人徐某于2022年1月1日凌晨实施了再次饮酒驾驶机动车的挪车行为，上诉人某公安分局对被上诉人徐某作出十日拘留的顶格处罚畸重，与其违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度并不相当。故上诉人某公安分局作出的被诉行政处罚决定部分超越职权，部分明显不当，依法应予撤销。
综上，原审判决结果正确，应予维持。上诉人某公安分局的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人某公安分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏 静
审 判 员 李茫信
审 判 员 成 蕾
二〇二四年一月二十九日
法官助理 王丽丽
书 记 员 李少飞
