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专题导语：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能，是我国法治建设的重要着力点。本次专题围绕“法治建设与国家治理”展开，选取了张长东、王越端、张允起、刘俊生等老师发表的文章，与读者分享。
专题目录：
公务员关系之法治化演进研究/刘俊生
刘俊生
公务员关系之法治化演进研究
作者简介
刘俊生，中国政法大学政治与公共管理学院教授，公共管理学科博士生导师。主要研究领域为公共行政和公共管理，主要讲授课程为公共治理与中国行政改革以及公共人事制度。中国行政管理学会常务理事、北京市政治学行政学学会理事。
摘要与关键词
摘要：公务员关系是指政府与公务员之间的关系,此种关系是公务员制度的根基所在,故探究公务员关系之本质具有重要的学术意义和实践价值。本文尝试沿着历史制度主义的研究路径并遵循比较研究方法对此展开分析。研究结果表明,虽然中国传统的干部人事关系是建立在特别权力关系理论基础之上的,但当代中国的公务员关系则走在了法治化的建设轨道上,尝试寻求将法治行政理论作为其发展基础。世界发达国家的公务员关系理论,大体上都经历了从特别权力关系理论到法治行政理论的演进历程。就现实公务员制度而言,当代各国公务员在基本政治权利和基本劳动权利方面仍然受到某些限制,但法律保留、法律优先、司法审查等法治行政原则现已逐渐在公务员关系规范中起到支配性作用。
关键词：特别权力关系；法律保留；法律优先；司法审查
引文参考：刘俊生：《公务员关系之法治化演进研究》，《北大政治学评论》2019年第2期（总第6辑），第145-159页。
正文
公务员关系乃指公务员与政府之间的关系，这里“政府”一词的上位概念是“国家”，下位概念是“政府机关”，故公务员关系也可以理解为公务员与国家的关系或公务员与政府机关的关系。但就具体的公共人事行政实操和公共人事争议处理而言，将公务员关系理解为公务员与政府机关的关系更为具象化，而理解为与政府或与国家的关系则更为抽象化。区别此三种关系，无论在理论上还是在实践中均有重要意义，不过本文将不加区别地统一以公务员关系简称之。
法治就是依据法律的治理，其真谛在于公民权利的保护和政府权力的限制。法治化就是走在依据法律治理的发展轨道上，它既可以指某个时空点上静态的法治水平，也可以指某个时空内动态的法治进程。与公务员关系联系在一起的法治化是指公共人事行政中的法治化。在现代民主法治国家，为保障公共福祉，体现以人权保护为核心的民主主义政治理念，要求一切国家行为都应具有合法性。就公共人事行政领域而言，此种合法性要求一切人事行政行为都应受到法律的约束，也即政府机关在人事行政中应做到依法行政。具体来讲，法治化的人事行政应坚持法律保留、法律优先和司法审查三项基本原则。其中，法律保留是指行政主体实施任何人事行政行为必须具有法律授权作为依据，也即法律没规定的，行政主体就不得擅自做出人事行政行为；法律优先是指立法机关制定的法律在效力上高于政府制定的法规、规章等其他任何具有法律性质的人事规范；司法审查是指法院通过司法程序对行政机关制定的人事法规和规章及其人事行政行为是否违法或违宪进行审查和裁决。法律保留是对人事行政自行作用的排除，法律优先是对人事行政行为依据的排序，司法审查是对非法人事行政行为的排斥。三项原则相辅相成，共同构成法治化人事行政的基础。本文主要在动态意义上使用公务员关系法治化概念。
公务员关系是公务员制度的基本构成要素，是公务员制度设计和运行的前提和基础。将公务员关系理解为君主政治下的主仆关系（全人格服从关系，核心是效忠），还是理解为民主政治下的公仆关系（公职关系，核心是服务），或是理解为市场经济中的雇用关系（劳动合同关系，核心是交易），或是理解为组织管理中的上下级关系（命令—服从关系，核心是职责），或是理解为其他什么关系，由此构建的公务员制度大厦以及政府据此做出的人事行政行为是很不相同的。本文从法治化视野探讨公务员关系的演进，尝试分析公务员关系的法治本质、公务员关系的法治化演进状况以及公务员关系的法治化程度等问题。
二
公务员关系是镶嵌在公务员制度中的，也是由公务员制度表达出来的。中国公务员制度脱胎于传统的干部人事制度，也可以说是改革开放以来传统干部人事制度改革的重大成果之一。这项改革发起于二十世纪八十年代，成就于九十年代中期，其标志是国务院制定颁布的《国家公务员暂行条例》（1993）。十二年后上升为国家法律，即全国人大常委会制定颁布的《公务员法》（2005）。暂行条例仅适用于国家行政机关工作人员，公务员法则将适用范围扩大到所有党政机关工作人员。
公务员关系的法治化进程也跟随着干部人事制度改革而绵延展开。改革开放之前的传统干部人事制度，属于政策性制度，而非法律性制度。换句话说，传统的干部人事制度是由中共中央及其相关部门颁发的干部政策和国务院及其相关部门颁发的人事政策的集合体，包括干部的吸收录用、考察考核、奖励惩戒、培训教育、职务晋升、工资福利以及管理体制等方面的具体规定。当时，不仅国家没有一部干部人事基本法，党和政府也没有一部基本法性质的干部人事条例，导致传统的干部人事关系在制度上的缺失，或曰不明确。干部人事关系在法律上的此种“真空”状态，致使干部法律地位不明确、权利义务不清晰以及人事争议处理渠道不畅等问题的出现。直到《国家公务员暂行条例》的颁布，这种情况才有所改善。该条例属于基本法性质的人事行政法规，它尝试通过规定公务员权利义务和纪律来明确公务员关系，但其仅仅适用于国家行政机关工作人员，覆盖面有限，其他党政机关工作人员只是参照条例管理。
如何从理论上理解或解释传统干部人事制度下的干部人事关系和暂行条例下的公务员关系呢？特别权力关系理论是能够对此作出较好理解或解释的一条途径。
特别权力关系理论（theory of special power relationship）是德国学者拉班德（Paul Laband）在十九世纪中叶创设的一种理论，旨在为君主合法化支配官吏奠定理论基础。特别权力关系理论是与一般权力关系理论相对应的。一般权力关系（general power relationship）是指国家与普通公民之间的关系，该关系“受法治主义、依法行政、依法裁判的原则支配，国家只有根据法律或者在法律的范围内才能命令国民”，适用于公民活动涉及的一般行政领域，如市场监管（市场监管机关与生产经营者的关系）、征税（税务机关与纳税人的关系）、交通管理（交通管理机关与驾驶员及行人的关系）、社会保障（社保机关与生产经营者及劳动者的关系）等行政领域。特别权力关系（special power relationship）则是指国家与特定公民之间的关系，适用于公民自愿或被强制进入的特定行政领域，通常包括军事（军队与军人的关系）、狱政（监狱与犯人的关系）、教育（学校与学生的关系）、政府（机关与公务员的关系）等行政领域。拉班德认为，政府内部管理（也称内部行政）就属于此类特定行政领域之一，故政府与公务员之间的关系自然就属于特别权力关系范畴。
“在特别权力关系中，无论该关系强制形成的，或者当事人自由选择的，当事人均不享受公民的基本权利，不实行法律保留原则，当事人也不得利用普通的法律救济渠道寻求法律救济。行政机关可以在没有法律授权的情况下，直接根据自己管理的需要，发布规章或指示命令，安排和规范这种关系，不受法律的约束。”这是特别权力关系理论的核心所在。换句话说，“以强制方式建立特别权力关系需要法律根据，但特别权力关系内具体的关系不存在基本权利、法律保留和法律保护，这是不言而喻的，行政机关可以根据自己的权力发布为调整特别权力关系所必需的规则，可以在没有法律授权的情况下，实施侵害行为”，也即“特别权力者在其目的范围内，即使完全没有法律根据，也可以随便限制人权”。
就干部人事关系或公务员关系而言，此种特别权力关系的基本特征在于政府享有对干部或公务员总括性的自由支配权。自由支配权包括自由命令权和自由惩戒权，其中的命令权包括剥夺或限制干部或公务员之公民基本权利，惩戒权包括施以处分甚至解除干部人事关系或公务员关系。所谓自由支配是指政府对公务员的命令和惩戒无需援引任何法律根据，或者根据的只是政府自己制定的命令规则和惩戒规则。可见，在特别权力关系中，政府内部的人事行政行为既排除法律保留原则，也排除司法审查原则。就是说，用于规范特别权力关系的立法、行政和司法三权统归由政府行使，行政决定即为最终决定，无任何权力制衡的设计。这说明，处于特别权力关系中的干部或公务员处于政府的附庸地位，不具有独立的法律人格，政府可以单方面要求公务员负担特别忠诚的义务。所以，处于特别权力关系领域中的干部或公务员难以感受到权利的滋味，反倒是义务分量颇重，因为特别权力关系理论的重心在于强调关系双方在法律上的不对等性，有意破坏法律上权利义务的平衡关系，强调政府的公权力，弱化政府的义务，强调公务员服无限义务，弱化公务员权利，故以特别权力关系而非特别权利关系称之。“‘特别权力关系’对行政法治发展的消极作用，不仅发生在德国，而且还超越国界和洲界，对日本和中国也产生了持久的负面影响。”
在中国传统的干部人事制度中，干部人事关系属于典型的特别权力关系，也可以说是特别权力关系理论在中华人民共和国成立后的最初运用。就制度形式而言，那个时期的全国人民代表大会或其常委会没有就任何干部人事行政进行立法，中共中央和国务院也没有制定一部具有基本法性质的干部人事行政法规，当时的干部人事制度只是以党政机关红头文件的政策形式出现。就制度内容而言，那个时期以党政红头文件形式形成的干部人事制度只是对干部的选拔任免、审查考察、奖励惩戒、教育培训、工资福利、干部监察、退职退休等若干方面分别作了一些零散性规定，而对干部的权利义务、辞职辞退、人事争议处理等涉及干部人事关系的重要方面没有作出任何规定或没有作出详细规定。就制度实践而言，那个时期的干部只有无条件地服从机关命令的义务，接受机关的监督或控制，几乎没有任何权利保障，即便对既有人事政策规定的适用有争议或有异议，由于没有负责受理并处理干部人事争议的专责机构，也只能通过向上级反映意见的形式来表达之，而且上级也没有义务必须对干部人事争议作出明确的处理意见。干部对任何人事争议更是不能通过司法途径提出诉讼。很明显，国家在那个时期默许党政机关对所属干部具有总括性的命令、指挥、监督、控制的权力，或曰国家默认了党政机关在管理干部中享有这些“特别权力”。因此，从法治的角度看，那个时期干部人事制度还处在前法治阶段，干部人事关系领域更是处于法治上的一个真空地带，属于“法外乐园”。正是改革开放促使这种局面发生了变化。
随着改革开放的深入和法治国家建设的启动，干部人事制度改革被提到议事日程上来。二十世纪八十年代初期邓小平同志提出改革干部人事制度的要求，党的十三大报告（1987）正式提出建立国家公务员制度的干部人事制度改革目标，最终由国务院制定颁布了《国家公务员暂行条例》（1993）。从提出改革要求到暂行条例颁布，前后历经十余年。该暂行条例的制定是这个时期干部人事制度改革的标志性成果，也是干部人事关系向公务员关系转变的里程碑性的重大事件，当然也是迈出公务员关系法治化进程的最初一步。
公务员制度是从干部人事制度中分离出来的，是干部人事制度分类管理改革原则的具体化成果，也是启动干部人事制度法治化进程的奠基性成果。不同于党政机关以往自行零散制定干部人事政策，暂行条例是由全国人大常委会授权国务院制定并颁布实施的，是中华人民共和国建国以来首部具有基本法性质的干部人事行政法规。授权凸显了条例制定程序走向法治化，基本法性质则凸显了条例制定内容走向法治化。条例是一部在干部人事制度改革进程中形成的具有探索性质的人事行政法规，内容基本上涵盖了公务员制度的方方面面，特别是首次明确规定了公务员享有的法定权利、必须履行的法定义务和必须遵守的纪律以及公务员权利受到侵害时提起申诉控告的基本程序，这是相比传统干部人事制度的最大不同之处，也是启动干部人事关系法治化进程的最重要内容。
条例的制定和颁行开启了中国干部人事制度法治化转型的第一步。在党和国家机关中干部人数最多的国家行政机关率先施行公务员制度，标志着传统非法治取向的干部人事关系开始转向法治取向的公务员关系。全国人大常委会在条例施行十二年后制定颁布了《公务员法》（2005），将公务员制度的覆盖范围由国家行政机关扩展到所有的党和国家机关。公务员法是中华人民共和国成立以来由全国人大常委会制定的首部干部人事基本法，其颁行在中华人民共和国干部人事制度改革中具有里程碑意义，是干部人事制度法治化改革进程中的重要节点。与先前的暂行条例相比，公务员法最大的不同主要表现在立法形式、适用范围和司法审查三个方面。立法形式由行政法规提高到国家法律的高度，大大提高了效力等级；适用范围由国家行政机关扩展到所有党政机关，将涉及公权的机关和重要的公共部门都囊括了进来；司法审查被引入到聘任制公务员的人事争议（主要是合同争议）处理上，这是公务员关系法治化演进的最大亮点。公务员法实施十三年后，全国人民代表大会通过了《国家监察法》（2018）。从公务员关系法治化演进的角度看，国家监察法中最重要的内容莫过于将原先党内法规规定的干部“双规”制度改为由国家法律规定的公职人员“留置”制度，并对“留置”的基本程序、批准权限和留置时间等方面内容作出规定。这虽然是将党的意志国家化的一种正常举措，但却凸显了公务员关系法治化演进的重要特征。
就公务员关系而言，除新增的聘任制公务员外，公务员法基本上继承了公务员暂行条例的内容，没有实质性变化，特别权力关系的影子仍然可见，只是适用范围有所扩大。公务员暂行条例与公务员法在公务员关系的立法理念上尝试寻求特别权力关系理论和法治行政理论的双重基础，或曰在特别权力关系理论与法治行政理论之间寻求一种平衡。这可以从公务员法赋予公务员权利和课以公务员义务两个方面予以解释。相比传统干部人事制度，公务员制度（条例和法律）在法治化方面取得的最大进步在于，设专章规定了公务员的权利和义务，由此明确了公务员的法律地位，使隐含其中的公务员关系得以显现出来，改变了传统干部人事制度中干部人事关系在法律上的悬置状态。在公务员权利方面，公务员制度除明确规定了公务员享有八项权利外，还确立了公务员权利受到侵害时的救济机制，即明确了受理和审理公务员申诉和控告的主管机关及其基本程序，只不过公务员的申诉和控告都是在党政机关系统内部进行的，并且终结于党政机关系统内部，除聘任制公务员享有人事争议的诉讼权外，其他公务员的申诉和控告不连接司法诉讼程序。可见，公务员制度设计的公务员权利救济机制主要属于行政救济机制，对绝大多数公务员来说，它排除了司法救济机制的可能。在公务员义务方面，公务员制度除在权利义务部分明确规定了公务员应当履行九项义务（积极义务）外，还在惩戒部分列出了公务员必须遵守的十六项纪律（消极义务）。言论自由、集会、游行、示威等宪法赋予公民的基本政治权利，公务员制度都从义务或纪律规范角度作了限制或禁止，包括在宪法上还处于悬置状态的罢工权也是如此。同时，劳动者享有的结社权、集体谈判权和协约缔结权等宪法和法律赋予公民的基本劳动权，要么在公务员制度中从义务或纪律规范角度作了限制或禁止，要么使之在法律上处于一种“悬置”状态，即没有任何肯定性或否定性规定。
由以上分析可见，相比传统的干部人事制度，当代公务员制度在向着法治化方向进步，主要表现为国家通过立法形式从总体上规范党政机关的人事行为和明确公务员的权利、义务和纪律，但从立法内容来看，这种进步是有限的。总的来说，公务员制度中特别权力关系理论的味道仍然浓厚。因为无论是暂行条例还是公务员法，国家都是将公务员管理权总括性地授予党政机关，党政机关在公务员法规定范围内享有对公务员的处置权，包括辞退、开除等解除公务员身份的权力，而这种处置权不受司法审查和监督，而且还剥夺或限制了公务员的部分公民基本权利。
实际上，国外公务员关系的法治化进程也是极其缓慢的，至今也未完全摆脱特别权力关系理论的束缚或影响。
美国公共雇用关系理论的发展经历了特权论、权益论和公职论三个阶段。美国在1945年以前属于特权论阶段。特权论（doctrine of privilege，也可译为特惠论）认为，公共雇用关系中不存在任何公民权，拥有一份政府职务就是一种特权，作为雇主的政府“可以不经听证随时取消政府雇员继续留职的利益。在没有法律规定的情况下，政府雇员可以根据委任官的意志而被解雇，这是一个既定的原则”。可见，特权论基本上是特别权力关系理论在美国的翻版。1946年《联邦行政程序法》颁布实施，最高法院的法官主张宪法保证条款应支配公共雇用关系，公共雇员拥有不可侵犯的公民权，公共雇员的权益案件都可诉诸法律，也即都有接受司法审查的机会。公共雇用关系理论由此进入权益论阶段。权益论（doctrine of right）认为，每当遇到重大权益问题时，如个人的名誉受损或受到解雇的威胁时，雇员都有特定的程序上的权利，一般包括听证会上的对质权和盘问权，以便确定免职是否真的具有正当理由。可见，权益论是对特权论的否定，至少是重大突破。权益论使得政府雇员享有相当的公民权，但其似乎过分强调了政府雇员的利益，不利于正确地解释公共雇用关系全部内涵。为了平衡公共雇用关系中的个人利益、政府利益和公共利益，公职论（也即利益平衡论）于二十世纪七十年代浮出水面。公职论（doctrine of public office）“力图对作为雇主的政府的竞争的利益、对作为行使公民权的政府雇员的利益，以及对其事务由公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理”。可见，公职论认为，公共雇用关系不能仅仅从人事行政或政府雇员权利的角度来进行界定，应该在个人利益、政府利益和公共利益之间进行平衡。
从公职论观点出发，美国对联邦政府公务员的政治权利和劳动权利作了某些限制。对公务员政治权利的限制主要体现在与选举相关的政治行为方面。根据规定，禁止高级公务员、行政法官、某些特殊执法职位的少数公务员以及国防情报机关和负有与党派进行协商的责任部门（如联邦竞选委员会和功绩制保护委员会等机关）公务员参与政党或政治活动（如竞选、助选、政治筹款、政治演讲、政治组织任职等），其余公务员参与的政治活动从宽，如政治演讲、政治组织任职、分发政治宣言等，但不得干预选举、谋求政治捐款、影响他人参与政治活动或寻求党派性政治职位。但上述两类公务员均有特殊禁止事项：在执行职务时、在办公场所中或在穿有机关制服标志的场所内，均禁止从事任何政治活动。对公务员劳动权利的限制主要体现在结社权、集体协商权和罢工权方面。公务员享有组织和参加工会的结社权，但集体协商权受到限制，即属于管理权范围内的事情—如决定机关组织任务、预算、人员编制、安全措施以及雇用或解雇员工、停职、免职、减薪等惩戒事项—不得通过集体协商解决，其余事项均可集体协商解决，但管理权的行使并不妨碍公务员工会依法进行交涉。联邦政府公务员不享有罢工权，不过美国有13个州允许州以下公务员罢工。联邦政府设立联邦劳资关系局负责协调和处理劳资关系与公务员关系。
美国联邦政府公务员的纪律处分权由机关首长行使，但处分必须遵守正当法律程序的要求。公务员若对较重的处分，如停止加薪、降级、停职、免职等处分不服的，可以向功绩制保护委员会（独立机构）提出申诉。若受到歧视，则可以向公平就业机会委员会（独立机构）提出申诉。若对机关采取的劳工措施不服，则可以向联邦劳动关系局提出控告。公务员若对功绩制保护委员会、公平就业机会委员会、联邦劳工关系局的裁决不服，均可以向联邦地区法院或上诉法院提起诉讼。
创立于德国的特别权力关系理论，盛行于魏玛时期，支配了德国官僚制度一个多世纪，直到《德国基本法》（1949）颁布实施后其存在根基方有所动摇。基本法确立了法治国家原则，否定法外空间的存在，“法律保留不仅适用于国家和个人之间的实体法律关系，而且也适用于行政组织和行政程序”。“即使在行政以机构形式活动中，公民仍拥有自己作为公民所有的权利和义务，不是机构内部控制的对象。”联邦宪法法院的判决也抛弃了行政机关作为其行为正当根据的特别权力关系理论。尽管特别权力关系理论由此逐渐被瓦解并失去了用场，但并未就此彻底消亡，仍具有顽强的生命力。如有学者创造出特别命令关系、行政法上的特别关系、特别地位关系、人事合同关系等。特别权力关系观念是否会以另一种名目在法治国家的屋檐下存活下来令人担忧。因此，“为了避免误解，放弃‘特别权力关系’这一措辞似乎要好一些。同样，其他的替代术语，如‘行政法上的特别关系’（沃尔夫）、‘特别地位关系’（海瑟）、‘人事合同关系’（福斯）等，不但无助于说明问题，反而会产生这种危险：为特别权力关系的传统观念提供借口”。尽管如此，学者们普遍认为，除非具有需要限制的特殊目的，公民基本权利也适用于特别权力关系，而且法律保护至少适用于特别权力关系中的基本措施。
在前述公务员关系法治化理念的指导下，德国联邦政府公务员在政治权利和劳动权利两方面依然受到某些限制。政治权利限制主要在参选、发表政治言论和参加政治团体三个方面。参选方面，公务员可以参加国会议员或地方议员选举，并可享有一定期限的选举假，但如当选国会议员，则须办理辞职手续，否则政府将做出免职处理。获得政治任命的公务员，结束职务后须回任公务员职位，如当选地方各邦或市乡镇议员，则可兼任。政治言论自由方面，公务员有发表政治意见的自由，但不得违反忠诚义务，坚持节制和保留的原则。参加政治团体方面，禁止公务员参加偏激性质的政治团体，凡违背自由民主而具颠覆性的极左、极右政党或其他社团，均禁止公务员参加，违反此项义务者，可能遭致免职的惩戒。在劳动权利方面，公务员有组织或参加公务员工会的权利，并可推举代表与政府进行集体协商，协商内容包括任用、晋升、调职、考绩、在职培训、工资待遇、工资发放时间等人事措施和选择居所、轮休、工作分配、工作简化、上下班时间、工作安全措施等其他措施。如能达成一致意见则形成共同决议，由行政机关颁令执行；如遇争议则向上级机关提出咨询意见，直至由设立于最高行政机关的仲裁委员会给予仲裁。德国公务员不享有罢工权，但契约职和劳动职人员（蓝领阶层）加入劳工工会者则可自由参加罢工。
德国公务员纪律处分权是按照处分轻重来配置的。较轻的纪律处分属于机关首长的职权范围，较重的纪律处分则由机关首长提交联邦公务员惩戒法院裁决。不服机关首长的处分决定的可以向公务员惩戒法院提出申诉，不服公务员惩戒法院作出的处分决定和申诉裁决的可以向联邦行政政法院提起诉讼。
特别权力关系理论在日本明治宪法时期（1889—1945）大行其道，表面上是受德国影响的结果，实质上是专制的天皇制度需要通过这种理论使其更加合法化。日本突破特别权力关系理论的束缚，是在《日本国宪法》（1946）颁行之后。宪法规定了主权在民和法治国家的根本原则，并且明确规定公务员是全体国民的服务员。在战后国家治理法治化的发展趋势下，学界对特别权力关系存在的合法性展开争论，大体分肯定论、否定论和折中论，但最终折中论占据了上风。折中论一方面承认有部分秩序为特别关系，在这种关系中，承认为了特定目的的自由裁量权，即可以为了保持内部秩序而对违纪者进行惩戒，但另一方面承认人权的制约应限于该关系的目的所必要的限度内，且此种关系涉及市民法秩序时，如公务员辞退、开除等，就要接受法院的司法审查，这与美国权益论中的重大权益观是一致的。日本司法在判例上也是支持这种观点的。总的来说，战后日本逐步突破了特别权力关系理论，现在“已不存在原封不动地维持以前的特别权力关系说的观念”，但也并未彻底抛弃之。当代日本学者用特别“公法关系”或者“勤务关系”取而代之。
在折中论的影响下，日本在政治权利和劳动权利两个方面同样对公务员有所限制。政治权利限制也主要表现在与选举相关的政治行为方面。一是限制政治捐款，即公务员不得为了政党或政治性的目的谋求或领受捐款或其他利益，不得以任何方式参与这些行为；二是限制参加竞选，即公务员不得成为公选的公职候选人；三是限制担任政党职务，即公务员不得成为政党或其他政治性团体的负责人、政治性顾问及其他具有同样作用的成员；四是限制其他政治行为，即公务员除行使选举权外，不得从事人事院规则规定的政治性行为，包括支持或反对特定候选人、特定法官、特定政党、特定内阁、特定政策、特定条例的制定或修改废除、直接请求议会的解散等。简言之，“日本公务员除行使选举权外，几乎所有的政治行为都受到了禁止”。在劳动权利限制方面，公务员的结社自由和集体谈判权利都受到限制。在结社方面，公务员组织或参加公务员工会或联合会必须是为谋求维持和改善工作条件之目，但管理类公务员不得与其他公务员组建同一个职员团体，负有维护社会治安和国家安全职责的国家警察机构、海上保安厅、刑事机构（监狱）、防卫厅以及地方公共团体的警察机构和消防机构的公务员，不得以谋求维持和改善公务员工作条件为目的，结成或加入与当局进行交涉的工会。在集体谈判方面，公务员工会可以就工资、工作时间和其他有关的工作条件，如休假天数、晋升、免职、休职、灾害补偿等，以及附带的有关社会和卫生福利方面的事项，与行政当局进行协商。日本现行法律明确禁止公务员采取罢工行动。
日本公务员的纪律处分权归属机关首长，但公务员不服机关首长作出的处分决定可以向人事院（独立机构）提出申诉；对人事院裁决不服的，可以向普通法院（行政法庭）提起诉讼。
总之，当代各国公务员关系的法治化进程是大势所趋，特别权力关系理论的影响已经日渐式微。公务员关系中的核心内容，如公务员权利义务规范、公务员纪律惩戒程序、公务员基本公民权利限制和保护等，基本上已经受到法律保留、法律优先、司法审查等主要法治行政原则的支配。因此，各国公务员关系的建设已经走在了法治化轨道上，区别只是在于各国公务员关系法治化建设步伐的快慢和法治化程度的高低罢了，而这是由各国不同的国情和不同的发展阶段所决定的。中国公务员关系的演进历程同样符合法治化的发展趋势。
（完整注释请参阅原文）
编辑：刁文卓
责任编辑：王镝
审核：封凯栋
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