*本文首发于《中国公路》杂志2024年5月，作者：陕西交控运营管理（有限）公司刘秩成 永嘉信律师事务所高级合伙人王晓星
安全生产，国之大者，民之大事。交通运输部以《安全生产法》规定为基本，制定了《公路运营领域重大事故隐患判定标准》，详细规定了在役公路桥梁、隧道、重点路段及其他违法违规行为四方面9种判定为重大事故隐患的情形。本文试从江西南昌“1?8”重大道路交通事故中深入剖析“相关单位和个人在公路用地范围内焚烧物品或排放有毒有害污染物严重影响公路通行”的判定标准与理解适用，并结合现行法律法规，分析、预判和公路运营企业所面临的法律责任风险警示，以期指导公路运营企业做好准确识别、判定重大事故隐患工作，及时消除隐患，防控安全生产风险，降低责任人员履职风险，实现企业运营管理的良性互动和发展。
2023年1月7日，驾驶人程某才驾驶赣H52958/赣 HH089挂重型半挂牵引货车，从江西省乐平市万年青上堡矿业有限公司装运砂石运往南昌市南昌县。当日17时9分，程某才由景德镇市乐平市坎背出发，途经国道206线、国道353线、长乐联圩堤顶公路、省道517线，于次日零时50分许，行驶至省道517线与县道027线连接线（乡道807360121线）南昌县幽兰镇桃岭村路段，之后他驾驶车辆由东向西通过路口绿灯，超速冲向同向路面正在占道开展治丧活动的人群，造成17人当场死亡、3人经抢救无效死亡，19人受伤，直接经济损失约1991万元。经事故调查组调查认定，江西南昌“1?8”重大道路交通事故（以下简称“事故”）是一起货运驾驶人超速驾驶严重超限超载的重型半挂牵引货车，路遇占道开展治丧活动的人群，未采取有效安全避让措施，同时因治丧活动燃烧纸钱、燃放爆竹形成烟雾，影响行车视线，引导车辆碰撞人群的生产安全责任事故。
党中央和国务院有关部门曾多次对安全生产工作作出系列重要指示批示，要求“全面排查整治各类风险隐患，坚决防范和遏制重特大事故发生”。2021年6月新修订的《安全生产法》要求，负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。2023年4月，国务院安全生产委员会印发《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》，要求按照《安全生产法》，抓紧制定出台重大事故隐患判定标准。同年5月，交通运输部办公厅印发《公路水运安全生产重大隐患排查整治和重大风险防范化解2023专项行动总体方案》，部署开展公路水运安全生产重大隐患排查整治。其中，明确了公路运营领域重大隐患整治内容。为贯彻党中央、国务院有关部门关于加强安全生产工作的决策部署，落实《安全生产法》《总体方案》《专项总体方案》要求，在深入调研、广泛听取意见并学习借鉴其他行业领域工作经验的基础上，交通运输部组织制定了《公路运营领域重大事故隐患判定标准》（以下简称《标准》），并于2023年10月8日公布实施，目的是指导各地准确识别、判定公路运营领域重大事故隐患，并依法依规督促相关各方落实隐患整改责任，及时消除隐患，坚决守牢安全红线底线，切实保障公众生命财产安全。《标准》共9条，主要明确了编制依据、适用范围、概念定义、重大事故隐患分类，列出了在役公路桥梁、在役公路隧道、在役公路重点路段、违法违规行为四方面9种判定为重大事故隐患的情形。其中，第三条明确了公路运营领域重大事故隐患的定义；第四条明确了公路运营领域重大事故隐患的4个方面；第五条明确了在役公路桥梁判定为重大事故隐患的情形；第六条明确了在役公路隧道判定为重大事故隐患的情形；第七条明确了在役公路重点路段判定为重大事故隐患的情形；第八条明确了违法违规行为判定为重大事故隐患的情形。
《标准》与事故的关联性
事故调查报告明确载明，造成事故的直接原因系两方面因素共同作用并相互影响：一方面，驾驶人驾驶车辆，途经前方因烟雾影响视线的路段仍超速行驶，遇紧急情况未采取有效安全避让措施，且车辆严重超限超载，致使制动性能下降和制动距离延长，连续碰撞送葬人员；另一方面，治丧活动组织者及参与者安全意识淡薄，违法占用公路开展“路祭”活动，未采取任何安全防护措施，且在“路祭”过程中燃烧纸钱、燃放爆竹形成烟雾，影响行车视线。按上述分析，在江西南昌“1?8”重大道路交通事故中，参与组织和操办治丧活动的人员，违法占用公路开展聚集性活动的违法违规行为，是否符合《公路运营领域重大事故隐患判定标准》第八条第三款“相关单位和个人在公路用地范围内焚烧物品或排放有毒有害污染物严重影响公路通行的”规定的判断标准，能否被判定为重大事故隐患，需要进一步深入分析讨论。
《标准》与事故的深度剖析
“相关单位和个人在公路用地范围内焚烧物品或排放有毒有害污染物严重影响公路通行的”的判定标准与理解适用如下：
“相关单位和个人” 我国对“相关单位和个人” 并未有明确规定，但结合《刑法》第三十条、《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（法释〔1999〕14号）第一条，以及《国家税务总局关于印发〈中华人民共和国车船税法宣传提纲〉的通知》（国税函〔2011〕712号）第四条等法律法规规定，单位一般是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。其中，企业包括国有企业、集体企业、私营企业（私营企业分为独资企业、合伙企业；有限责任公司）、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业；非企业性单位是指行政单位、事业单位、军事单位、社会团体和其他单位。个人一般是指个体工商户和自然人。治丧活动组织者及参与者系自然人，符合重大事故隐患对于主体所设定的判定条件。
“公路用地范围” 《公路法》规定，公路按行政等级分为国道、省道、县道和乡道，公路包括公路路基、路面及公路桥梁、渡口和隧道。至于“公路用地范围”，《公路法》第三十四条也作出明确界定，指的是公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的范围。2021年1月8日，交通运输部对 “公路用地范围是怎样进行确定的”的回复是公路用地范围按照以下标准确定：公路两侧有边沟（坡顶截水沟、坡脚护坡道），其用地范围为边沟外缘分起不少于一米的区域；公路两侧无边沟，其用地范围为路堤或护坡道坡脚向外不少于一米的区域。鉴于上述分析，该事故发生路段属于乡道范畴，但是否系“在公路用地范围”之内，目前仍难以判定。笔者依据专业知识分析认为，既然不允许在公路用地上焚烧物品，公路路面也应不能焚烧物品，因此在公路范围内焚烧物品属于“在公路用地范围”的扩大解释。
“焚烧物品或排放有毒有害污染物” 焚烧物品即字面理解之意，而排放有毒有害污染物，需明确，哪些污染物系有毒有害物质。根据《刑法》第三百三十八条规定，污染物的范围包括有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质和其他有害物质。此外，依据《大气污染防治法》第七十八条规定，国务院生态环境主管部门应当会同国务院卫生行政部门，根据大气污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度，公布有毒有害大气污染物名录，实行风险管理。因此，届时需要根据具体情况判断是否符合重大事故隐患的构成要件。
“严重影响公路通行的” 本条明确规定发生 “焚烧物品”的行为导致了“严重影响公路通行” 的结果，即规定二者之间需存在事实上的因果关系，方能判定是否构成重大事故隐患。参照我国《道路交通安全法实施条例》第八十一条规定及气象行业标准《高速公路交通气象条件等级》（QX/ T 111—2010）第3.1条规定，能见度小于等于50米的，属于对高速公路交通运行存在严重影响。而事故调查报告仅提及根据南昌县气象局资料显示，事故发生当天能见度良好，事故发生时现场位置没有起雾，但并未详细记录送殡队伍燃放爆竹、燃烧纸钱所形成的短时大量烟雾后的能见度。因此，尚无法确定是否构成重大事故隐患。
公路运营企业所面临的法律风险预判
1. 公路运营企业存在被责令限期改正，处以罚款、责令停产停业整顿、关闭、吊销证照甚至被追究刑事责任的法律风险
我国《安全生产法》第四十一条规定，生产经营单位有义务建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，及时发现并消除事故隐患。鉴于此，公路运营企业在建立健全事故隐患排查治理制度时，也应将《标准》对于在役公路桥梁、在役公路隧道、在役公路重点路段、违法违规行为四个方面9种判定为重大事故隐患的情形纳入其中，并列为重大事故隐患；排查治理过程中发现重大事故隐患的，应及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。
如果公路运营企业未建立事故隐患排查治理制度，或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的，依据《安全生产法》第一百零一条规定，负有安全生产监督管理职责的部门有权责令其限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，应责令其停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究其刑事责任。
如公路运营企业存在重大事故隐患 ， 并在一百八十日内三次或者一年内四次受到《安全生产法》规定的行政处罚的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府对其予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。
2. 负有安全生产监督管理职责的部门工作人员存在被处分、罚款甚至被追究刑事责任的法律风险
《安全生产法》第九十条规定，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员在监督检查中发现重大事故隐患却不依法及时处理的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
《安全生产法》第一百零一条规定，生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度，或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处两万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。第一百一十三条亦规定，生产经营单位存在重大事故隐患的，生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。
如按上述分析，公路运营企业对所辖路段负有安全生产责任，企业内部负有安全生产监督管理职责的主管人员或其他直接责任人员存在被处分、被罚款，甚至被追究刑事责任的法律风险。
3. 公路运营企业及其工作人员拒不整改的，将存在构成拒不整改重大事故隐患罪的法律风险
《刑法修正案（十一）》增加了新的生产安全罪名，即拒不整改重大事故隐患罪。修正案第四条在刑法第一百三十四条后增加一条，明确规定，一旦在生产、作业中违反有关安全管理，存在重大事故隐患的，将被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施；而拒不执行的，或具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果等现实危险的，将处一年以下有期徒刑、拘役或者管制。
4. 易引发公益诉讼案件，导致公路运营企业经济、荣誉、名誉受损
依据《安全生产法》规定，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。检察院在接到线索举报后，经调查核实发现，确存在安全隐患，损害社会公共利益的，可以依法支持相关机关和社会组织提起公益诉讼，依法追究公路运营企业的民事、行政、刑事责任。
公路运营企业应对措施
1. 公路运营企业应深入贯彻落实《标准》要求
做好宣贯解读 公路运营企业应结合公路运营管理维护工作，积极组织开展《标准》的宣贯工作，认真做好《标准》解读，熟悉掌握《标准》内容，有针对性地排查整治安全隐患，切实提高公路运营领域安全水平。
加强业务培训 《标准》是指导各地各企业加强公路运营领域安全监管的重要抓手，公路运营企业应积极组织开展业务专题培训，保证《标准》在公路运营领域落实到位，充分发挥《标准》在保障公路运营安全方面的积极作用。
全面排查治理 公路运营企业可对照《标准》要求，全面开展公路运营领域安全隐患排查治理，全面提升公路运营领域安全管理水平，推动建立公路运营领域安全长效机制。
2. 加强日常巡查、风险管控及隐患排查工作
首先，公路运营企业应严格按照法律法规、国家及行业标准等规定履行开展养护巡查义务，并结合日常路面巡查与复盘倒查伤亡事故，开展动态排查，实排实报辖区高速公路隧道、桥梁、重点路段等事故多发点段的严重安全隐患，并对事故深度调查中涉道路隐患。
其次，结合辖区道路特点和季节变化，公路运营企业应灵活运用事故分析研判结果，适时组织对秋收或桥下空间堆积可燃物及违法行为多发路段等开展重点排查，对相关单位和个人在公路用地范围内的违法违规行为及时进行监督检查。
再次，公路运营企业还应主动邀请交通综合执法机构、消防救援机构、环境保护机构等执法部门开展业务指导，提升风险隐患排查水平，并针对事故高发、多发、易发路段及发生较大以上事故的路段，落实开展道路交通安全隐患联合排查，必要时可聘请第三方专业机构分析研究事故成因，组织专家对道路安全严重隐患及整改情况开展风险评估。
此外，公路运营企业还应与交通综合执法机构、公安机关交通管理部门加强联动，在日常巡查中，及时发现、及时通报、及时处置重大事故隐患，联动组织开展“一路多方”安全隐患排查治理专项工作。
最后，公路运营企业要牢牢把握安全生产风险管控和事故隐患排查治理“两手都要抓，两手都要硬” 的原则，把风险管控好，避免出现事故隐患；及时发现与治理风险管控过程中出现的隐患，预防事故的发生。坚持“风险不管控就是隐患，隐患不整治就是事故”的理念，将辨识管控风险、排查治理隐患和有效遏制事故三者进行有机结合。
3. 依法履职及时上报重大事故隐患
公路运营企业应当依据《标准》，对本辖区范围内在役公路桥梁、在役公路隧道、在役公路重点路段、违法违规行为开展自查自纠工作，发现重大事故隐患的应当立即启动《安全生产法》要求的治理措施。即依据《安全生产法》第四十六条第二款的规定，公路运营企业的安全生产管理人员在检查排查中发现重大事故隐患的，应当立即处理，不能处理的应向本单位有关负责人报告。有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。需要指出的是，企业自查发现“重大事故隐患”尚未得到交通运输主管部门确认的，不影响企业依据《安全生产法》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》和企业事故隐患排查治理制度等采取治理措施。
4. 落实公路运营企业安全生产主体责任
公路运营企业是事故隐患排查整治的责任主体，公路运营企业主要负责人是法定安全生产第一责任人，建立健全事故隐患排查治理制度和重大事故隐患及时报告制度、落实本单位全员安全生产岗位责任制、组织排查整改进而消除重大事故隐患是公路运营企业主要负责人的法定义务。
公路运营企业主要负责人应认真学习、研究并熟练掌握本行业领域重大事故隐患判定标准，结合《标准》进一步明确企业内部重大事故隐患检查事项，组织研究部署开展对标对表自查自改，组织建立本企业重大事故隐患台账清单，实行闭环管理。能立即整改的，要迅速予以整改；需要一定时间整改的，要明确责任人、措施、资金、期限和应急预案，并按分级属地原则向负有安全监管职责的有关部门报告。
公路运营企业主要负责人要及时吸取省市乃至全国发生的典型重大事故隐患案例教训，迅速组织排查整治本企业同类事故隐患，通过组织开展案例分析或培训讲座等方式，深入学习典型案例。
公路运营企业主要负责人要按规定设置安全生产管理机构或者配备专兼职安全生产管理人员，按照规定足额提取和规范使用安全生产费用，做好自查自改；建立健全全员安全生产岗位责任制，明确从主要负责人到一线从业人员（包括劳务派遣人员、实习生等）的安全生产岗位责任，确保人人讲安全、时时抓安全、处处有安全。
以《公路运营领域重大事故隐患判定标准》为标志的交通运输各子领域“重大事故隐患判定标准”的出台，将对公路运营企业运营管理产生重大深远的影响，直接关系到每位负有安全生产责任的工作人员，公路运营企业应高度重视、积极应对和提前研判，避免和减少出现行业的不稳定风险和安全生产人员履职责任风险，实现企业运营管理的良性互动和发展。
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作者/ 刘秩成 王晓星
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