作者简介
王安，上海市第二中级人民法院审委会专职委员、二级高级法官、法学博士
孙斌，上海市第二中级人民法院立案庭副庭长、三级高级法官
梁芳，上海市嘉定区人民法院法官，三级法官
文章思维导图（上下滑动查看图片）
事业单位聘用制度下人事争议纠纷的法律适用问题
内容提要：
在我国各类人力资源关系中，以企业中的工人作为劳方的劳动关系被纳入劳动法调整，以公务员作为劳方的人事关系则主要由人事立法和政策来调整。而处于上述两端之“中间地带”的事业单位，其内部劳动人事关系由哪个法律部门调整，未形成统一规范。我国事业单位数量众多，类型不一，其处理受到不同位阶法律、法规及政策的调整，存在适用范围不定、规范定位不清、选择性适用及管理规范存在政策冲突等问题，亟待明确审判思路。法院审理人事争议的内容范围受到一定的限制，需要对是否经过前置程序、争议发生的时间以及争议发生的原因等方面进行审查，以明确是否属于法院的受案范围；事业单位单方解除聘用合同必须履行严格的程序要求，即提前30天书面通知；事业单位解除聘用合同的事由都是法定的，一般不允许聘用合同双方约定；事实聘用关系的确认应进行个案分析，从有无编制、薪资福利待遇等方面来判断识别进而作出认定。
关键词
事业单位 人事争议 聘用合同
目 录
一、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的司法现状
（一）案件的案由不一
（二）审理的依据多样
（三）裁判结果比较一致
（四）调解的比例较低
二、事业单位聘用制度下人事争议纠纷存在的突出问题
（一）受案范围较为模糊
（二）法律适用随意性大
三、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的理论反思
（一）聘用制工作人员的法律地位
（二）聘用关系的性质
（三）聘用合同的法律属性
四、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的裁判思路与审理要点
（一）人事争议案件的识别
（二）明确法院受案范围
（三）具体案件的法律适用
（四）常见争点问题的审查
五、结语
一、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的司法现状
以上海市高级人民法院受理的事业单位聘用制度下人事争议纠纷案件为样本，笔者在中国裁判文书网的民事案件分类下，选择案由为“人事争议”，并输入关键词“聘用合同”、法院为“上海市高级人民法院”共检索到33篇有效样本案例。
通过梳理样本案例文书可以发现，事业单位与其聘用工作人员间发生的纠纷案件呈现出以下特点：
（一）案件的案由不一
民事案件案由不仅是法院民事立案、审判和司法统计工作的重要参数，更加反映了案件所涉及的民事法律关系的性质。进一步讲，民事案由构成了案件处理全过程的逻辑起点，决定了实体法律适用与程序上的举证责任分配等一系列重要问题。即使以“人事争议”为案由进行检索，样本案例中除了主要的案由“人事争议”外，依旧有零星的“劳动合同纠纷”“合同争议”“追索劳动报酬”等案由，表明不同审判人员对于类似案件所涉法律关系的性质存在不同的理解与认识，个别案件在不同审判阶段所使用的案由也不同。
（二）审理的依据多样
样本案例集中在教育、科学、卫生领域，不同行业领域受到不同的法律规制。此外，法院在个案中主要适用的法律依据的层级也有所不同，从狭义的法律、国务院规定、司法解释到部门规章、地方规范性文件，表现得较为混乱。根据最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释[2009]14号，2009年11月4日实施）的规定，民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释；对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用；对于其他规范性文件则是根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。因此，严格来说，部门规章及地方规范性文件不宜作为案件的裁判依据。
（三）裁判结果比较一致
从裁判结果来看，样本案例无一例外都裁定驳回再审申请（绝大多数由被聘用工作人员提出），其中包括上海市人民检察院提起抗诉的一起案件。前述案件再审前都经历了两审，应当说事实和法律方面比较清楚，裁判结果也具有高度的一致性，但当事人仍然对裁判结果不服，反映出个案处理过程中法律效果与社会效果未能实现有机统一，纠纷难以一次性解决，法律定分止争的作用尚未彰显。
（四）调解的比例较低
近年来，调解制度作为构筑多元化纠纷解决机制的组成部分，在化解矛盾、节约司法资源方面发挥了重要作用。事业单位与其聘用工作人员之间基于现时或以往的“合作”关系，更加具备调解的基础。但是33个样本案例中，仅一例达成了调解协议，并且该案中当事人在达成调解协议后仍对民事调解书不服申请再审。可见，事业单位与其聘用工作人员发生纠纷后冲突性非常强，及时妥善地平息纷争有助于社会的和谐稳定。
二、事业单位聘用制度下人事争议纠纷存在的突出问题
（一）受案范围较为模糊
基于外部性特征，可以将前述案例划分为调换岗位、确认人事关系、解除聘用合同、薪资福利待遇以及其他（如项目科研经费、履行待退休协议）五种类型。以调换岗位案件为例，卫某与某医院人事争议纠纷一案中，法院在人事争议仲裁机构不予受理的情况下因聘用合同中约定调岗内容予以受理，并进行实体审理；陆某与某区堤防水闸管理所人事争议纠纷一案中，法院以单位有权调动员工岗位为由受理案件并驳回申请人的再审申请；而沈某与某中学人事争议纠纷一案中，法院直接以聘用合同中未约定调岗、支付工资差额内容为由不予受理。根据最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号，2003年9月5日实施）（以下简称人事争议若干规定）第三条之规定，人民法院所受理的人事争议范围包括事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。这一原则性规定导致实践中“履行聘用合同所发生的争议”仅限于聘用合同本身，还是扩展到与聘用合同紧密关联的调换岗、工资福利等内容争议较大。
（二）法律适用随意性大
人事争议若干规定第一条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”但最高人民法院在《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号，2004年4月30日实施）中明确答复这里的“适用”是指程序上的适用，实体上应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。劳动合同法附则第九十六条“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行”的规定与前述答复精神一致。但从劳动合同法的规定来看，就事业单位聘用制人事争议案件而言，优先适用法律、行政法规与国务院的专门规定，劳动合同法属于兜底适用的法律规范。但实践中，个别案件直接依据地方规范性文件进行人事争议纠纷案件的审理与裁判，与现行法律体系存在抵牾。目前，我国尚未制定一部专门适用于人事争议的法律，多数依据分散在各层级法律文件中，哪些方面的问题已经人事法律法规规定有待查清。另外，考虑到人事聘用关系与劳动关系的区别，人事争议案件中劳动合同法的适用范围与程度也有待进一步明确。
三、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的理论反思
事业单位聘用制度下人事争议纠纷之所以存在前述突出问题，一方面是立法规定过于原则，另一方面主要是对于事业单位聘用制相关问题的理论认识不够充分。因此，有必要从学理上对事业单位聘用制工作人员的法律地位、人事关系的性质以及聘用合同的法律属性等基础问题加以探讨。
（一）聘用制工作人员的法律地位
学界曾就事业单位工作人员是否应为国家工作人员这一话题产生争论。以公立学校教师为例，有学者依据学校与教师间存在公勤和劳动双重关系提出教师的正确定位是公务劳动者或特别劳动者。随着聘用制的施行，事业单位工作人员的身份呈现类型化。从前述《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》关于事业单位分类实行人事管理制度的内容来看，实行聘用制的工作人员既不同于公务员，也有别于一般的企业工人。笔者认为基于职责的公共性，事业单位的聘用制工作人员应理解为独立于公务员与企业工人之外的第三类人员——特殊劳动者。相应的从法律适用的角度来看，原则上聘用制工作人员适用劳动法的基本规范，法律、行政法规基于其公共属性对其作特殊规定的除外。
（二）聘用关系的性质
从用人单位与工作人员的关系来看，与劳动关系相同，聘用制工作人员也要受到事业单位的管理，故而具有从属性。虽然人事制度改革的方向在于实现聘用制工作人员与事业单位间的法律地位平等，但是双方实质上仍然处于一种不平等的地位，聘用制工作人员仍然属于相对弱势的一方。当然，聘用关系也具有一些特殊性，主要表现在：一是用工单位不同，事业单位承担公共服务职能，一般企业则不具有此项职能；二是国家干预程度不同，事业单位的聘用、福利待遇等相关事项均由国家人事管理制度确定，而企业有用工自主权，可与员工协商确定涉及劳动关系的相关内容；三是行政属性不同，事业单位可依据国家规定对违反义务者实施降职、撤职等行政处分。因此，聘用关系兼具劳动关系与行政管理关系的特性。
（三）聘用合同的法律属性
根据《上海市事业单位聘用合同办法》第三条的规定，聘用合同是指聘用单位与受聘人员确立聘用关系、明确双方权利和义务的协议。关于聘用合同的法律属性，理论上主要有三种观点：一是劳动合同说，该说建立在聘用制工作人员法律地位为一般劳动者的前提之上；二是行政合同说，该说认为聘用合同主要是为执行公务、实现行政管理目标；三是混合合同说，该说从聘用合同具有劳动合同与行政合同的双重属性切入。笔者赞同第三种观点，主要理由在于前两种观点的基础难免有失偏颇。如前所述，聘用制工作人员并非企业工人，公共服务职能也并非聘用制工作人员的唯一职能。
四、事业单位聘用制度下人事争议纠纷的裁判思路与审理要点
基于前述对于事业单位聘用制度下人事争议纠纷案件的梳理，以及规范和理论层面的分析，笔者归纳该类案件的裁判思路与审理要点如下：
（一）人事争议案件的识别
对争议性质、内容的识别是法院受理个案的前提。前已述及，事业单位与其工作人员并非全部适用聘用制，比如转制为企业的事业单位与其工作人员主要通过劳动合同确立双方间权利义务关系。对于已订立或应订立劳动合同的事业单位与其工作人员间发生的争议，应纳入劳动争议案件。在事业单位人事管理制度改革的背景下，实践中区分人事争议与劳动争议的关键在于工作人员是否为事业单位编制人员以及工作人员是否与事业单位订立书面聘用合同。以沈某与某中学人事争议纠纷案为例，再审申请人沈某担任校办厂的会计和学校的出纳，属于事业编制，并且与校方订立了书面聘用合同，其与校方间因公发生的纠纷应属于人事争议。
（二）明确法院受案范围
样本案例中，有13起案件的主要争点在于本案诉请是否属于法院受案范围，故而在识别个案争议确系人事争议后，就法院应否受理该案上应着重审查以下三个方面：
1.前置程序
人事争议若干规定第二条规定：“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”上海市高级人民法院在《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的司法解释答复（沪高法民一[2003]39号）中指出“人事仲裁是当事人提起人事诉讼的必经程序，当事人只有对人事仲裁委员会作出的书面仲裁决定或者裁决不服的，才可以向人民法院提起诉讼”。可见，法院在决定是否受理案件时应审查相关争议是否经过人事仲裁这一前置程序。
2.发生时间
上海市高级人民法院关于印发《关于受理人事争议案件若干问题的意见》的通知（沪高法民一[2005]6号，2005年4月11日发布）第一条规定：“争议发生在最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》实施日期之前六十日的，即2003年7月5日之前的，不属于人民法院的受理范围。如争议既有发生在2003年7月5日之前，也有发生在2003年7月5日之后的，则发生在2003年7月5日之前的争议，人民法院不予处理。”原因在于法院受理人事争议案件的依据是人事争议若干规定，而该解释自2003年9月5日起实施。故法院应审查案涉人事争议是否发生在2003年7月5日之后，对于发生在2003年7月5日之前的人事争议法院不予受理。
3.发生原因
虽然理论上对于因履行聘用合同所发生的争议的范围存有争议，但依据现行法律规范，就判断是否为法院受案范围而言应着重审查是否订立书面聘用合同及其具体内容。原则上就聘用合同中已明确约定的事项发生争议的，法院应予受理。事业单位与其聘用工作人员间发生的争议还包括工作人员对考核结果、处分决定不服等不属于平等主体之间的争议；缴纳社会保险费、公积金的争议也属于行政管理范畴，诸如此类具有行政属性的争议，不论聘用合同是否约定均不属于法院人事争议受案范围，应告知当事人另行通过申诉、复议等途径解决。
原人事部1997年发布的《人事争议处理暂行规定》第二条第二项规定：“本规定适用于下列人事争议：......（二）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。”人事争议若干规定第三条与《人事争议处理暂行规定》第二条第二项基本一致。中共中央组织部、原人事部、总政治部2007年发布《人事争议处理规定》，《人事争议处理暂行规定》同时废止。《人事争议处理规定》第二条第二项规定：“本规定适用于下列人事争议：......（二）事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”从以上规定沿革看，原“辞职、辞退”已规定为现在的“解除人事关系”。因“自动离职”属于解除人事关系的情形，故“自动离职”引发的纠纷属于人民法院人事争议案件受案范围。
因此，法院人事争议受案范围可概括为以下两类争议：一是因解除人事关系发生的纠纷；二是聘用合同订立后因履行合同中明确约定的非行政管理性事项发生的纠纷。
（三）具体案件的法律适用
如前所述，聘用关系与劳动关系具有共同的特点，但也具备其特殊性。在现行法律体系框架下，事业单位与其聘用工作人员间发生的人事争议应当优先适用人事法律法规，具体包括法律、行政法规以及国务院的其他规定。专业领域方向的法律比如教师法、执业医师法，在涉及实行聘用制的教师、医生等特定争议主体时可作为裁判的依据。行政法规、国务院的其他规定若无特殊说明，则适用于所有事业单位与其聘用制工作人员间发生的人事争议。实践中对于“国务院的其他规定”认定较为宽泛，除了正式发文以外转发其他部门发布文件也属前述范畴。比如陈某与某医院人事争议纠纷一案中，二审法院认为“《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度意见〉的通知》（国办发[2002]35号）是规范事业单位人员聘用合同的国务院办公厅文件，属于《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条中‘国务院另有规定’的范围”。在查明就某项具体问题前述法律法规均未作规定的前提下，应适用劳动合同法的相应规定。对于不违反前述规定的地方规范性文件以及事业单位的规章制度，仅可作为参考依据，不应作为裁判依据。
（四）常见争点问题的审查
样本案例的争点除“案件是否属于法院受理范围”外，集中在“经济补偿金”“无固定期限合同”“事业单位单方解除合同”等几个方面的问题。以下，笔者将从人事法律法规中区别于劳动合同法的特殊规定切入，就实践中常见的几类问题进行分析。
1.合同期满单位是否需支付经济补偿金
根据劳动合同法第四十六条的规定，劳动合同期满不再续签的，用人单位在大部分情况下应当支付经济补偿。但是现行有效的《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号，2002年7月6日发布）第六条将支付经济补偿的情形仅限于“协商解除”“医疗期满”和“考核不合格”三种情形，并不包括合同期满不再续签这一情形。
2.满一定年限是否要订立无固定期限合同
无固定期限合同，顾名思义，是指无确定终止时间的劳动合同。劳动合同法第十二条将劳动合同分为三类：固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。根据劳动合同法第十四条的规定，用人单位与劳动者协商一致、劳动者在该用人单位连续工作满十年、用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的、连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没特殊规定情形的，用人单位应当与劳动者订立无固定期限劳动合同。但是聘用合同与劳动合同不同，聘用合同并不存在“无固定期限合同”的概念，与此相近的表述是“聘用至退休的合同”。《事业单位人事管理条例》第十四条规定：“事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。”根据“人事法律法规优先适用”的原则，法院在处理人事争议中的相关诉请时，需要注意“聘用至退休的合同”不同于“无固定期限合同”。
3.事业单位在哪些情况下可以单方解除聘用合同
用人单位与工作人员经协商一致，可以解除合同以终止双方权利义务关系。在特定情况下，用人单位可以单方解除合同，劳动合同法第三十九条至第四十一条分别规定了因劳动者过失性辞退、无过失性辞退以及经济性裁员三种情形。与劳动合同法规定的用人单位单方解除情形不同，《事业单位人事管理条例》第十五条、第十六条和第十八条规定了三类情形，包括旷工、考核不合格并提前30日书面通和因开除处分解除。其中“提前30日书面通知”与“受到开除处分”的特殊规定不但充分体现了聘用制下事业单位对其聘用工作人员较强的自主管理权，而且有别于劳动合同法的相关规定，法院在个案裁判中应当予以充分关注。
（1）旷工
《事业单位人事管理条例》第十五条规定：“事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。”该条对事业单位可以单方解除聘用合同的旷工天数作出了明确规定，而在劳动合同法中却并未对用人单位可以单方解除劳动合同的旷工天数作出规定，因为这属于用人单位经营自主权的范畴，即用人单位可以通过民主程序制定的规章制度来对此进行规定或与劳动者在劳动合同中约定。
（2）考核不合格并提前30日书面通知
《事业单位人事管理条例》第十五条规定：事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同。首先，这里的“提前30日书面通知”有别于劳动合同法第四十条中规定的“提前三十日以书面形式通知”。在人事争议案件中，事业单位的工作人员如果符合上述情形，事业单位要解除聘用合同，必须提前30日以书面形式通知该工作人员后方可行使单方解除权，而不能选择用劳动合同法第四十条中规定的“额外支付劳动者一个月工资”来替代，这与劳动争议案件中对该问题的处理有很大不同。在劳动争议案件中，用人单位若要按照劳动合同法第四十条的规定单方解除劳动合同，可以提前30日书面通知劳动者后解除，也可以在额外支付劳动者一个月工资后即时解除。此外，该条中的“调整工作岗位”也要注意合理性审查，与原岗位相比在岗位职能和薪酬待遇上是否有较大差别，以免变相的调岗降薪。最后，对于“考核不合格”，事业单位对其工作人员的考核不属于法院审查范畴，法院主要进行形式审查，如考核表、评议记录等。
（3）开除
《事业单位人事管理条例》第十八条规定：事业单位工作人员受到开除处分的，解除聘用合同。开除作为一种处分，是事业单位工作人员对其违规违纪行为依法承担相应责任的方式之一，也是事业单位对其工作人员的一种处罚。《事业单位人事管理条例》第二十八条规定：事业单位工作人员有下列行为之一的，给予处分：（一）损害国家声誉和利益的；（二）失职渎职的；（三）利用工作之便谋取不正当利益的；（四）挥霍、浪费国家资财的；（五）严重违反职业道德、社会公德的；（六）其他严重违反纪律的。事业单位工作人员若有上述行为，事业单位一旦对其作出开除处分决定必然导致聘用合同的解除。而在劳动合同关系中，劳动者有劳动合同法第三十九条规定的相应行为的，用人单位获得单方解除权，即过失性辞退，但无权对劳动者课以相应的处罚。
通过综上分析，我们可以看到，事业单位可单方解除聘用合同的事由均是法定的，排除了事业单位解除聘用合同的任意性，体现了公权力对双方权利义务的深度介入，有利于维护社会公共服务组织队伍的稳定性，这与劳动合同法中劳资双方的解除权区别明显。
4.事实聘用关系的确认
样本案例中不乏再审申请人提出与被申请人存在聘用关系，但被申请人以未订立书面聘用合同为由予以否认的情形。针对此种情形，应如何认定是否存在事实聘用关系？对此，笔者认为事业单位在编人员与单位确认的是人事关系，而不是劳动关系，因此不能按照《关于确定劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2015]12号，2005年5月25日发布）第一条中规定的三要素标准来确认。在目前人事法律法规未作明确规定的情况下，可以从以下方面进行分析判断：
（1）是否属于编制内人员
事业单位里的工作人员有两种，一种是有编制的，即在编人员，也就是人们常说的“正式工”，是事业单位工作人员的主体，签订的是聘用合同。在未签订聘用合同的情况下，可以当初入职填写的表格或档案中的其他记载作出判断。另一种则是没有编制的，即编外人员，也就是人们常说的“临时工”或“派遣员工”，一般通过第三方劳务派遣公司进入事业单位，日常工作由事业单位管理，但是劳动关系在劳务派遣公司。
（2）通过薪资福利待遇判断
事业单位在编人员的岗位通常划分成三类：管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位。在编人员均享有职级或职称，到了一定的时期就可以晋级，薪资福利也会随着职级职称晋级而提高，通过职级或职称晋升的批准表格等也可以作出判断，而编外人员则一般不具备该种情况。
五、结语
通过对样本案例的分析，笔者对人事争议案件司法实践中需要特别指出和强调的问题总结如下：法院审理人事争议的内容范围受到一定的限制，需要对是否经过前置程序、争议发生的时间以及争议发生的原因等方面进行审查，以明确是否属于法院的受案范围；人事争议在法律适用上完全有别于劳动争议。审理人事争议案件首先应适用人事方面的法律法规，没有规定的才依照劳动合同法规定执行，而审理劳动争议案件则只能适用劳动法、劳动合同法等规定；事业单位单方解除聘用合同必须履行严格的程序要求，即必须提前30天书面通知，然后方能解除，无法用劳动合同法中的代通金来代替；事业单位解除聘用合同的事由都是法定的，一般不允许聘用合同双方约定，而劳动合同双方解除劳动合同除了法定事由外，还可以约定；事实聘用关系的确认应进行个案分析，从有无编制、薪资福利待遇等方面来判断识别进而作出认定，而不能按照事实劳动关系的三要素标准，只审查个人是否为单位提供劳动、个人是否受单位的管理等人格、经济和组织方面。
*为方便网络发布，已删除脚注
上海市第二中级人民法院
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