引用本文
杨悦.《药品管理法》四十周年的理念与制度变革回顾[J].中国食品药品监管.2024.08（247）：34-41.
《药品管理法》四十周年的理念与制度变革回顾
Review of the Regulatory Philosophy and Institutional Reform on the 40th Anniversary of the Drug Administration Law
杨悦
清华大学药学院
YANG Yue
School of Pharmaceutical Sciences, Tsinghua University
摘 要Abstract
在《药品管理法》颁布实施四十年之际，本文回顾了监管理念、机构和制度变迁，监管成效和对行业的指引和影响。四十年来，药品监管机构不断向现代化和国际化转型，药品监管体系不断完善。在制度优化方面，《药品管理法》以药品上市许可持有人制度、药物警戒制度、检查制度等重大制度变革适应、促进、规范产业高质量发展，极大地强化主体责任。《药品管理法》在规范医药行业及市场秩序、保证药品质量和安全、保障公众用药安全和合法权益等方面发挥了关键作用，取得了突出成就。
On the occasion of the 40th anniversary of the promulgation and implementation of the Drug Administration Law, this article reviews the evolution of regulatory philosophy, institutions, and systems, as well as their performance, guidance, and impact on the industry. Over the past 40 years, the drug regulatory agencies have undergone continuous modernization and internationalization, with the drug regulatory system experiencing constant improvement. In terms of institutional optimization, the Drug Administration Law adapts, promotes, and regulates high-quality industry development through major institutional changes, such as the drug marketing authorization holder system, pharmacovigilance system, and inspection system, thereby strengthening industry responsibility. The Drug Administration Law has played a key role in regulating the pharmaceutical industry and market environment, ensuring drug quality and safety, and safeguarding public medication safety and legitimate rights and interests, achieving significant accomplishments.
关键词 Key words
药品管理法；回顾；监管理念；制度
Drug Administration Law; review; regulatory philosophy; regulatory system
1984 年9 月20 日， 第六届全国人大常委会审议通过了新中国成立以来的第一部《药品管理法》， 并于1985 年7 月1 日起施行。《药品管理法》的颁布施行，将药品的生产、经营活动和国家对药品的监督管理纳入了法治轨道，标志着我国药政管理工作进入了法治化新阶段。2001 年2 月对《药品管理法》进行了首次修订，其后分别于2013 年12月、2015 年4 月进行两次修正，2019 年8 月进行第二次全面的修订。40 年来，《药品管理法》在规范医药行业及市场秩序、保证药品质量和安全、保障公众用药安全和合法权益等方面发挥了关键作用，取得了突出成就。同时，医药产业得到了前所未有的发展，公众健康状况和用药需求也有进一步提升。本文探讨了《药品管理法》颁布实施四十年来的理念、机构和制度变迁，回顾了药品管理立法成效以及对行业的影响。
一、药品监管机构的发展变革与国际化转型
40 年来，药品监管系统从起步到逐渐发展变革，正不断向现代化、国际化转型。
1984 年版《药品管理法》颁布之初，国务院卫生行政部门主管全国药品监督管理工作。当时，药品监管部门与行业管理部门职能分离但又有所交叉。一方面由原卫生部药政局负责药品审批和医院用药监管；另一方面由原国家经济贸易委员会领导的原国家医药管理局（及各地方局）负责药品生产经营管理。1998 年国家药品监督管理局组建，实行中央、省、市、县药品监督管理局垂直管理，即中央一级审评审批，生产、流通、使用管理分别由省、市、县药品监督管理局分段管理，标志着我国现代意义上药品监管的兴起。2001 年《药品管理法》首次进行修订，规定国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。2003 年，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局；2008 年，成为卫生部管理的国家局；2013 年，组建国家食品药品监督管理总局并加挂国务院食品安全委员会办公室牌子；2018 年，根据党中央、国务院的统一部署，在构建统一市场监管机构的背景下，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。省级药品监督管理局实行属地化监管，省级以下不再单独设立药品监督管理局，由市县级市场监督管理部门负责属地管理。近40 年来，药品监管体制几经变迁，总体经历了从“分级管理”到“垂直分段”再到“属地整合”的转变。此外，2017 年原国家食品药品监督管理总局加入国际人用药品注册技术协调会（ICH），此后国家药品监督管理局于2018 年、2021 年、2024 年三次当选为ICH 管委会成员，标志着我国药品监管机构的国际化进程加速，持续推动药品审评规则与国际接轨。现如今，药品研发和注册已经进入全球化时代， 从加入 ICH 到成为ICH管委会成员，国家药品监督管理局的角色已由国际规则观察者转变为国际规则运用者和制定参与者[1]，拥有了一定的话语权，有助于创新药同步研发、同步进入中国市场和国际市场，更好地满足公众临床用药需求。2021 年5月10 日，国务院办公厅发布的《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》（以下简称《意见》）中明确，在落实“四个最严”要求的基础上“守底线，追高线”，即坚决守住药品安全底线，加快建立健全科学、高效、权威的药品监管体系，提升药品监管工作科学化、法治化、国际化、现代化水平，推动我国从制药大国向制药强国跨越，更好满足人民群众对药品安全的需求。
二、药品监管技术支撑体系构建与能力提升
药品监管技术支撑机构是药品监管体系的重要组成部分，提升技术支撑机构能力是推进药品监管现代化的重要内容。1984 年版《药品管理法》中未授权设立药品监管技术支撑机构。2001 年版《药品管理法》第六条规定，药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。2019 年新修订的《药品管理法》第十一条规定，药品监督管理部门设置或者指定的药品专业技术机构，承担依法实施药品监督管理所需的审评、检验、核查、监测与评价等工作。至此，药品监管机构的四大技术支撑体系获得法律地位。此后，药品审评机构（1 个国家中心，2个分中心）、检验检测机构（31个省、自治区、直辖市药品检验院等）、核查检查机构（1 个国家中心，若干省级核查检查机构）、监测与评价机构（31 个省、自治区、直辖市药品不良反应监测中心、评价中心或者药物警戒研究院）先后成立，《意见》中也要求技术审评、检查执法、检验检测、药物警戒能力全面提升，药品监管技术支撑体系逐渐成熟。
三、药品监管理念的明确与创新
经过40 年发展，我国药品监管的理念和纲领愈加明晰。1984年版《药品管理法》的立法宗旨是“为加强药品监督管理，保证药品质量，增进药品疗效，保障人民用药安全，维护人民身体健康”。2001 年版《药品管理法》的立法宗旨是“为加强药品监督管理，保证药品质量，保障...用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益”。2019 年新修订的《药品管理法》第一条明确将“保护和促进公众健康”作为监管使命；第三条规定“药品管理应当以人民健康为中心，坚持风险管理、全程管控、社会共治的原则，建立科学、严格的监督管理制度，全面提升药品质量，保障药品的安全、有效、可及。”从“维护人民身体健康”到“保护和促进公众健康”，药品监管使命实现了新时代的理念升级[2]。
2013 年总书记第一次提出“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”2015 年总书记在中共中央政治局集体学习时强调，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系[3]。“四个最严”成为新时代我国食品药品安全监管的总纲领，开启了新时代中国食品药品安全监管新篇章。
2019 年新修订的《药品管理法》全面贯彻落实“四个最严”要求，以保护和促进公众健康为中心，将药品领域改革成果和行之有效的做法上升为法律，以新制度、新举措全面加强药品监管，为公众健康提供更加有力的法治保障[4]。
四、制度创新推动监管能力提升
（一）药品质量管理规范由认证到检查
1984 年版《药品管理法》规定药品生产企业必须按照国务院卫生行政部门制定的《药品生产质量管理规范》（GMP）的要求，制定和执行保证药品质量的规章制度和卫生要求。1995 年，我国开始实施GMP 认证工作；1998 年国家药品监督管理局组建后，进一步规范了GMP 认证工作，制定了一系列GMP 认证规划及鼓励药品GMP 实施的措施，加大了监督实施GMP 工作力度。《药物临床试验管理规范》（GCP）于1999 年首次发布实施。2000 年《药品经营质量管理规范》（GSP）发布实施。2001年版《药品管理法》规定药品生产、药品经营实行认证制度，引入药物非临床研究、药物临床试验质量管理规范。2003 年《药物非临床研究质量管理规范》（GLP）发布实施。至此，药品领域的四大质量管理规范全面实施，认证工作分步骤推进并转入常态化，药品全生命周期质量管理水平全面提升。2019 年新修订的《药品管理法》取消GMP、GSP 认证，改为全面实施动态检查，引入延伸检查制度，并建立药品检查员制度，即“国家建立职业化、专业化药品检查员队伍。检查员应当熟悉药品法律法规，具备药品专业知识。”质量管理规范认证制度向检查制度的转变有利于强化企业质量管理和质量保证能力的持续提升。
（二）持续优化药品注册，引入药品上市许可持有人管理制度
1984 年版《药品管理法》建立了药品生产批准文号管理制度，规定生产新药，必须经国务院卫生行政部门批准，并发给批准文号。此后很长一段时间，我国实行药品批准文号与生产企业捆绑模式。但随着药品企业的发展、生产规模的扩大以及药品市场的国际化，该模式不再适应药物研发创新，且不能满足全国和国际市场的需要。2019 年新修订的《药品管理法》全面引入药品上市许可持有人制度，并成为贯穿全法的一项基本制度和核心制度。该法规定药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等，其可以自行生产药品或者委托生产，允许持有人转让药品上市许可。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。药品上市许可持有人制度有利于实现鼓励创新、优化资源配置、创新监管方式、强化主体责任的核心功能。
（三）创新药品上市审评审批加速程序
1984 年版《药品管理法》建立了基本的新药审评程序。规定研制新药，必须按照规定向国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市卫生行政部门报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关资料和样品，经批准后，方可进行临床试验或者临床验证。完成临床试验或者临床验证并通过鉴定的新药，由国务院卫生行政部门批准，发给证书。2019 年新修订的《药品管理法》将优化审评审批流程和附条件批准写入法律，第十六条规定“国家支持以临床价值为导向、对人的疾病具有明确或者特殊疗效的药物创新，鼓励具有新的治疗机理、治疗严重危及生命的疾病或者罕见病、对...具有多靶向系统性调节干预功能等的新药研制，推动药品技术进步。”“国家采取有效措施，鼓励儿童用药品的研制和创新，支持开发符合儿童生理特征的儿童用药品新品种、剂型和规格，对儿童用药品予以优先审评审批。”第二十六条规定“对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项。”2020 年实施的《药品注册管理办法》进一步细化了突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批及特别审批程序。
（四）创新临床试验管理加速研发进程
1984 年版《药品管理法》规定研制新药，必须按照规定报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关资料和样品，经批准后，方可进行临床试验或者临床验证。完成临床试验或者临床验证并通过鉴定的新药，由国务院卫生行政部门批准，发给证书。2001 年版《药品管理法》规定临床试验批准制。2015 年药品审评审批制度改革启动，药物临床试验管理改革是核心内容之一。2019 年新修订的《药品管理法》将改革成果上升为法律，规定国务院药品监管部门应当自受理临床试验申请之日起60 个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者，逾期未通知的，视为同意。开展生物等效性试验由审批制改为备案制。药物临床试验机构由资格认定改为备案管理。开展药物临床试验，应当符合伦理原则，制定临床试验方案，经伦理委员会审查同意。建立拓展性临床试验的同情给药机制，即规定对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。
（五）多项制度全面创新优化
1. 首次建立药品追溯制度
药品追溯制度是实现药品风险管理、全程管控的重要手段,是药品智慧监管“大系统、大平台、大数据”的核心应用, 也是推动药品高质量发展的客观需要。2019 年新修订的《药品管理法》第十二条第一款规定国务院药品监管部门应当制定统一的药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享，实现药品可追溯。第三十六条规定药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当建立并实施药品追溯制度，按照规定提供追溯信息，保证药品可追溯。同时，中药饮片生产企业也要建立追溯体系。第三十九条规定中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，对中药饮片生产、销售实行全过程管理，建立中药饮片追溯体系，保证中药饮片安全、有效、可追溯。
2. 药物警戒制度迭代不良反应报告制度
2001 年版《药品管理法》第七十一条规定，国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应， 必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。具体办法由国务院药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门制定。2019 年新修订的《药品管理法》第十二条第二款规定，国家建立药物警戒制度，对药品不良反应及其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制。从发展历程上看，药物警戒制度是药品不良反应报告制度的延伸与拓展，既传承了药品不良反应报告制度的优质资源和成熟模式，又带来了药物警戒制度更加先进的理念和更广阔的发展空间[5]。
3. 药品标准管理制度有重大修订
2001 年版《药品管理法》规定，药品必须符合国家药品标准。中药饮片必须按照国家药品标准炮制或者省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。药品注册标准是在2001 年版《药品管理法》修订后提出的新概念，尽管《药品管理法》自2001 年修订以后经过两次修正，但其中关于药品标准的相关规定并没有进行调整，致使多年来药品注册标准在法律中也一直没有明确的法律地位，作为企业个性化标准定位的药品注册标准在药品监管工作中始终处于较为尴尬的位置[6]。2019 年新修订的《药品管理法》遵循“最严谨的标准”原则，明确了国务院药品监督管理部门核准的标准的法律地位。经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准高于国家药品标准的，按照经核准的药品质量标准执行；没有国家药品标准的，应当符合经核准的药品质量标准。上述规定强调了国家药品标准的强制属性以及作为质量检验和监督管理的法定依据。不符合国家药品标准的药品依新修订《药品管理法》规定属于假药或劣药，直接危及公众的生命健康，不得放行或出厂。对于执行经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准（即药品注册标准）的，应当结合新修订《药品管理法》第二十八条的规定一并考虑，准确选择相应的质量标准作为质量检验和监督管理的法律依据[6]。
4. 药品上市后管理制度更加完善
2001 年修订的《药品管理法》仅规定了药品不良反应报告制度。2019 年新修订的《药品管理法》中，设立了“药品上市后管理”专章，设立了全新的风险管理计划条款，建立了以风险为基础的生产变更管理制度，确立了药品召回制度的法律地位，以及建立了定期药品上市后评价制度，全方位体现了药品管理原则中的“风险管理、全程管控”。
5. 假药、劣药管理制度调整优化
2001 年版《药品管理法》列举了假药两种、以假药论处六种；劣药一种，以劣药论处六种。假药、劣药范围的界定比较宽泛，有的还含有法律推定，导致我国假药、劣药案件较多，既影响国际形象，也影响人民群众对我国药品行业的信心；标准不够统一，既有根据药品质量界定的假药、劣药，又有未经批准生产进口的药品等按假药、劣药论处的情形;法律规定的有些假药、劣药与普通群众关于假药、劣药的朴素认知不太相符，影响了一些案件处理的社会效果，也不利于精准惩治违法行为[7-8]。2019 年新修订的《药品管理法》改变对假药、劣药范围宽泛的界定，删去了 “按假药论处”“按劣药论处”的分类，回归按照药品功效的本质分类原则重新界定假药、劣药。对假药、劣药合并法律条款，不再设定按假药、劣药论处的情形。规定禁止生产（包括配制，下同）、销售、使用假药、劣药。假药共分四种情形，劣药包括七种情形。
6. 建立最严厉的行政处罚制度
2019 年新修订的《药品管理法》规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”实施“行政处罚到人”，即追究关键责任人责任，共有9 个法律责任条款对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等关键责任人（包括使用单位的关键责任人）设定行政处罚措施，包括罚款、没收违法行为发生期间自本单位所获收入并处一定比例的罚款，十年至终身禁业罚以及行政拘留。同时，该法还提高了行政处罚力度。以对生产、 销售假药行为的处罚为例，罚款数额由2001 年版《药品管理法》规定的违法生产、销售药品“货值金额二倍以上五倍以下”提高到“十五倍以上三十倍以下”，并且规定货值金额不足十万元的，按十万元计算，也就是说，最低要罚款 150 万元。对劣药、无证经营、非法采购药品、违反药品质量管理规范等行为也相应提高处罚幅度。此外，新设相关违法处罚措施。例如，持有人应报告而没有报告不良反应的，未制定药品上市后风险管理计划的，未按照规定建立并实施药品追溯制度等相关法律责任条款。确立了上市许可持有人的主体责任法律地位，构建了完整的全生命周期管理责任和产品责任链条[9]。
7. 首次引入信用管理联合惩戒制度
鼓励诚信, 惩戒失信。充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信药品企业主体激励和对严重失信企业主体惩戒力度, 让守信者受益、失信者受限，形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制。2019 年新修订的《药品管理法》第一百零五条规定，药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新；对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。但具体对于什么样的违法违规行为、如何进行联合惩戒还需配套制定相关法律文件细化。
8. 建立首负责任制和惩罚性赔偿制度
责任是法律关系的要义[10]。2019 年新修订的《药品管理法》规定药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者医疗机构违反本法规定，给用药者造成损害的，依法承担赔偿责任。因药品质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿损失，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿损失。接到受害人赔偿请求的，应当实行首负责任制，先行赔付；先行赔付后，可以依法追偿。生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足1000 元的，为1000 元。首负责任制把追责的主动权、由谁先行赔付的决定权完全交给了权益受损的受害人，也让各责任主体无法再相互推诿，有望解决受害人维权难的问题[11]。惩罚性赔偿制度对于从严设定药品安全民事法律责任、提高药品安全违法成本、保障药品消费者合法权益、惩罚并遏制药品安全领域不法行为、防治“履行偏差”等都具有深远的意义与积极的作用[12-13]。
五、结语
40 年来，我国医药工业发生巨变。1988 年，医药工业总产值仅为268 亿元[14]，到2022 年已经达到3.36 万亿元，预计到2025 年将超过4 万亿。目前，我国已是全球原料药最大生产基地，出口居世界第一，医药市场规模已居世界第二，医药科技创新水平已经跻身世界第二梯队。当今时代，药物研发创新蓬勃发展，生物医药产业发展提速，药品监管水平和能力全面提升。期待各项管理制度创新续写新的时代篇章，培育生物医药领域的新质生产力，促进生物医药创新和高质量发展进入新阶段。
作者简介
杨悦，博士，清华大学药学院，研究员。专业方向：药品监管科学与药品政策
参考文献：略
图 书 信 息
《疫苗创新技术》
主编：王佑春
开本：大16开
规格：210*285mm
页数：932页
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